Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий государственных органов власти субъектов РФ




НазваниеПринципы финансового обеспечения осуществления полномочий государственных органов власти субъектов РФ
страница1/5
Дата публикации26.09.2013
Размер0.54 Mb.
ТипРеферат
urist-edu.ru > Экономика > Реферат
  1   2   3   4   5

Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации


Приложение 3
Правовые основы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения



Нечаева Т.В.



  1. Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий государственных органов власти субъектов РФ

Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий государственных органов власти субъектов Федерации установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - базовый Федеральный закон №184-ФЗ) и Бюджетным кодексом Российской Федерации.
1.1. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

Конституционный принцип равенства прав субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, закрепленный в части 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации, получил свое развитие в бюджетном законодательстве. В ходе совершенствования норм Бюджетного кодекса в части регулирования межбюджетных отношений был установлен новый принцип бюджетной системы Российской Федерации - принцип равенства бюджетных прав субъектов Федерации (статьи 28 и 31.1 БК).

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным Кодексом.

Таким образом содержание нового принципа определено в статье 31.1. Бюджетного кодекса. В этой же статье устанавливается, что договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному Кодексу, являются недействительными.

В связи с указанной новеллой имеются два замечания. Первое касается уровня правовых актов, которые признаются недействительными на основании данного принципа. Распространяется ли это только на договоры и соглашения, а установление особых требований (или исключений) может быть реализовано федеральными законами? Так пунктом 15 статьи 346.35 части второй Налогового кодекса исключение сделано для соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" введением "дедушкиной оговорки", согласно которой в случае несоответствия положений Налогового кодекса и иных актов законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, нормативных актов органов местного самоуправления о налогах и сборах положениям указанных соглашений о разделе продукции применяются условия таких соглашений.

Второе замечание связано со статьей 26.7 базового Федерального закона №184-ФЗ, допускающей заключение договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Федерации только в случае и в той мере, в которой экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ определено иное, чем это установлено федеральными законами о разграничении полномочий. Согласно установленному порядку заключения договоров они принимаются в форме федеральных законов. Следовательно, такое перераспределение полномочий может привести и к особенностям в финансовом обеспечении их реализации, что не согласуется с положениями статьи 31.1 Бюджетного кодекса РФ. Решение данной проблемы должно найти отражение в базовом Федеральном законе №184-ФЗ, поскольку на наш взгляд признание недействительными договоров и соглашений между органами государственной власти не является предметом регулирования бюджетного законодательства. В связи с этим предлагается часть вторую из статьи 31.1 Бюджетного кодекса исключить, а также дополнить базовый Федеральный закон №184-ФЗ новой статьей, устанавливающей основания и порядок признания указанных договоров и соглашений о разграничении, а также передаче полномочий недействительными.

Действующие соглашения должны выполняться в части, не противоречащей федеральному законодательству и не нарушающей равноправия субъектов Федерации.
1.2. Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.
Вертикальное и горизонтальное разграничение доходов

В настоящее время основная часть доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера. Так в 2005 году, по экспертной оценке Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, доходы местных бюджетов за счет налоговых и неналоговых источников составят 434,3 млрд. руб., текущие расходы местных бюджетов на решение вопросов местного значения потребуют 793 млрд. руб. Возникший дефицит (359 млрд. руб.) придется компенсировать субъектам Федерации из своих бюджетов либо в виде финансовой помощи, либо в виде установления для местных бюджетов дополнительных нормативов по региональным и федеральным налогам в части, закрепленной за субъектом Федерации.
«Отрицательный трансферт»

Для решения проблемы минимальной бюджетной обеспеченности местных бюджетов предлагается использовать так называемый «отрицательный трансферт» муниципальных образований-доноров. В настоящее время в соответствии с Бюджетным кодексом уровень расчетной бюджетной обеспеченности, при превышении которого субъект Федерации может предусмотреть перечисление субвенции из бюджета муниципального образования в региональный бюджет, составляет 2,0 по отношению к среднему по субъекту. Максимальный объем средств, который можно изъять с использованием этого механизма, составляет 50 процентов от превышения указанного уровня. В настоящее время Минфин РФ предлагает уменьшить пороговый уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, свыше которого субъект Федерации может предусмотреть перечисление субвенций, с 2,0 до 1,3 от среднего уровня. По мнению экспертов Центра фискальной политики такая мера позволит гарантировать уровень бюджетной обеспеченности самых бедных муниципальных образований не ниже 70 процентов от среднего, а число муниципальных образований, из бюджетов которых может быть предусмотрено перечисление указанных субвенций в этом случае составит около 10 процентов от общего числа муниципальных образований. Напротив, аналитики Конгресса муниципальных образований Российской Федерации считают, что введение отрицательного трансферта 1,3 дает возможность его применения почти для всех городских поселений и городских округов, в результате через год и прирост доходов у городов уменьшится и доходов у региона не прибавится. Этих разногласий можно было в какой-то мере избежать, если разграничение доходных источников и расходных полномочий между органами власти разных уровней базировалось на законодательно установленных принципах.
Основные принципы разграничения доходных источников

В частности, важно учитывать один из основных принципов бюджетного федерализма, согласно которому разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание. При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должна учитываться экономическая эффективность. Следовательно, за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти.
Федеральные гарантии стабильности разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов

Состав собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть изменен в соответствии с федеральным законом только в случае изменения полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, указанных в статье 26.2 и пункте 2 статьи 26.3 базового Федерального закона № 184-ФЗ, и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. На самом деле такая запись в законе не гарантирует от новых изменений налогового и бюджетного законодательства в части регулирования межбюджетных отношений. Более конструктивной для развития бюджетного федерализма была бы норма следующего содержания: «Изменения системы налогов и сборов не должны сокращать собственные доходы региональных и местных бюджетов».

В этой связи также следует отметить, что федеральный законодатель отказался от практики ежегодного перераспределения основных доходных источников региональных и местных бюджетов в федеральном бюджете, закрепив в Налоговом и Бюджетном кодексах на постоянной (долгосрочной) основе как собственные, так и регулирующие доходные источники (налоги) всех уровней бюджетной системы. Тем не менее, в статье 6 Бюджетного кодекса представляется целесообразным определить содержание понятия "на постоянной (долгосрочной) основе" применительно к межбюджетным отношениям. Кроме того, в Налоговом кодексе необходимо установить запрет на сокращение перечня региональных и местных налогов, а также на ограничение налоговых полномочий органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

Стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы позволит обеспечить заинтересованность органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий.
Замещение дотаций дополнительными нормативами отчислений

от федеральных и региональных налогов

Что касается разграничения доходов между федеральным уровнем бюджетной системы и региональными бюджетами в соответствии с принципами бюджетного федерализма, то с точки зрения экономической эффективности представляется полезным предложение Рязанской областной Думы об установлении нормами Бюджетного кодекса порядка, при котором доходы федерального бюджета по НДС могут быть частично переданы в соответствующие бюджеты субъектов РФ для полной или частичной замены дотаций из Федерального Фонда финансовой поддержки регионов. Заслуживает поддержки аналогичное предложение Центра фискальной политики о внесении в Бюджетный кодекс изменений, предусматривающих возможность замещения всех дотаций муниципальным образованиям дополнительными нормативами отчислений от любых налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.
Принципы разграничения расходных обязательств

между уровнями бюджетной системы

В Бюджетном кодексе необходимо также закрепить принципы разграничения доходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, определенные Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.

В частности в указанной Программе предлагается закрепить в Бюджетном кодексе следующие критерии разграничения расходных полномочий между различными уровнями публичной власти:

  1. субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);

  2. территориальное соответствие (совпадение территориальной юрисдикции органа власти и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

  3. заинтересованность общества (чем она выше, тем, при прочих равных условиях за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);

  4. уровень территориальной дифференциации (чем выше местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

  5. масштаб концентрации бюджетных расходов (способствует, при прочих равных условиях, экономии бюджетных средств);

  6. закрепление всех трех видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) за одним уровнем бюджетной системы (при прочих равных условиях, предотвращает возникновение «нефинансируемых мандатов»);

  7. законодательный запрет на принятие нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования (в случае невозможности реализации предыдущего принципа).

Актуальность перечисленных принципов разграничения расходных обязательств между уровнями публичной власти для совершенствования межбюджетных отношений подтверждается примерами из практики. Так, из-за недостатка средств региональных бюджетов представителями территорий постоянно ставится вопрос о возможности передачи на федеральный уровень полномочий по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, а также жертв политических репрессий с учетом его социальной значимости и экономических последствий.

В этой связи необходимо продолжить работу по совершенствованию законодательства в части установления принципов разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Разграничение полномочий по социальной поддержке граждан между органами государственной власти и органами местного самоуправления не должно привести к дифференциации уровней и качества жизни населения в субъектах Российской Федерации.
1.3. Принцип самостоятельности бюджетов

Согласно статье 31 Бюджетного кодекса РФ принцип самостоятельности бюджетов означает:

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации собственные налоги и сборы, а также самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений законодательства в бюджетно-налоговой сфере, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Вместе с тем следует отметить, что действие принципа самостоятельности бюджетов не может быть ограничено временными рамками финансового года. Последняя редакция статьи 31 Бюджетного кодекса в части запрета на изъятие дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов, только в течение финансового года, противоречит содержанию понятия самостоятельности бюджетов. Кроме того, в соответствии с базовым Федеральным законом № 184-ФЗ (пункт 4 статьи 26.3) в отношении субъектов Федерации и статьей 133 Конституции РФ в отношении муниципальных образований установлено, что любые решения органов государственной власти, приводящие к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней должны предусматривать соответствующую компенсацию увеличения расходов, снижения доходов. Следовательно, представляется целесообразным внести изменения в Бюджетный кодекс в части исключения словосочетания «в течение финансового года» из текста статьи 31, раскрывающей содержание принципа самостоятельности бюджетов.
1.4 Основные требования к регулированию бюджетных полномочий субъектов РФ

С 1 января 2005 года вступили в силу Федеральные законы от 29.07.2004 N 95-ФЗ и от 20.08.2004 N 120-ФЗ, вносящие в Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ изменения, вытекающие из требований базового Федерального закона № 184-ФЗ в редакции от 4 июля 2003 года.

Пункт 17 статьи 1 Федерального закона №95-ФЗ в части дополнения Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" статьями 26.3, 26.5, 26.6 и главой IV.2 вступил в силу также с 1 января 2005 года, поскольку это было обусловлено вступлением в силу не позднее 1 января 2005 года федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы.
Принципы определения бюджетных полномочий субъектов Федерации

Согласно пункту 4 статьи 26.1. базового Федерального закона № 184-ФЗ в редакции от 4 июля 2003 года федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий.

Полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения в соответствии со статьей 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также за счет субвенций из федерального бюджета. Основной новеллой федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ, внесшего существенные изменения в базовый Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ стал перечень так называемых собственных полномочий субъектов Российской Федерации, осуществление которых финансируется из региональных бюджетов и подлежит их нормативно-правовому регулированию. Перечень предназначен для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и регионов, призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия им законов, необоснованно налагающих на субъекты Федерации новые полномочия, не обеспеченные соответствующим финансированием. В этих целях в закон была введена норма, предусматривающая, что перечень полномочий субъектов Федерации может быть изменен только путем внесения изменений в текст самого закона.

Осуществление указанных полномочий может также дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.
Требования к законам по вопросам совместного ведения

а) По вопросам, указанным в перечне собственных полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения, могут приниматься федеральные законы. Не допускается включение в эти федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Федерации. Исключения из этого правила базовым Федеральным законом № 184-ФЗ установлены в отношении следующих вопросов, по которым допускается федеральное регулирование в части установления порядка осуществления расходов на их решение:

1) организационного и материально-технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти субъекта Федерации, референдумов субъекта Российской Федерации;

2) поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами);

3) обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях;

4) организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях;

5) предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг;

6) выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

б) По вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта могут устанавливаться не указанные в базовом Федеральном законе № 184-ФЗ полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств регионального бюджета.

в) Законами субъекта Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации по решению части вопросов его собственной компетенции, в том числе касающихся выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств регионального бюджета, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Требования к федеральным законам по установлению полномочий

за счет субвенций из федерального бюджета

Полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные базовым Федеральным законом №184-ФЗ, устанавливаются иными федеральными законами и осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. В целях обеспечения осуществления указанных полномочий такие федеральные законы должны:

определять права и обязанности органов государственной власти субъекта Федерации, а также права и обязанности федеральных органов государственной власти;

устанавливать способ (методику), федеральные государственные минимальные социальные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых региональным бюджетам;

содержать указание на передачу в управление либо в собственность субъекта Федерации материальных объектов;

определять порядок представления органами государственной власти субъекта Федерации отчетности;

определять порядок осуществления федеральными органами государственной власти контроля за исполнением органами государственной власти субъекта Федерации соответствующих полномочий и содержать наименования контрольных органов;

определять условия и порядок временного изъятия соответствующих полномочий у органов государственной власти субъекта Российской Федерации, возмещения передаваемых им субвенций.

Практический опыт внесения изменений в отраслевое законодательство в соответствии с вышеперечисленными требованиями показал, что все эти вопросы не имеют четко выраженной специфики в зависимости от предмета регулирования, пожалуй, кроме методики расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, и могут быть урегулированы в базовом Федеральном законе.
  1   2   3   4   5

Добавить документ в свой блог или на сайт

Похожие:

Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий государственных органов власти субъектов РФ iconВопросы реализации полномочий, переданных российской федерацией субъектам российской федерации
Конституции рф); допустимость передачи осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти исполнительным органам...

Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий государственных органов власти субъектов РФ iconПроблемы оптимизации полномочий федеральных органов государственной...
Федеративное государственное устройство Российской Федерации закреплено в Конституции РФ. Исходя из ее положений, принципы российского...

Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий государственных органов власти субъектов РФ iconОсуществления предусмотренных законодательством полномочий органов...
Университет является некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией для выполнения работ и оказания услуг в целях осуществления...

Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий государственных органов власти субъектов РФ iconПамятка муниципальному служащему
Противодействие коррупции деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской...

Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий государственных органов власти субъектов РФ iconСтатья Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе, и их определения
Российской Федерации полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской...

Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий государственных органов власти субъектов РФ iconПередача осуществления отдельных полномочий российской федерации...
Ый кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. №74-фз1 (далее — вк рф), закрепил принципы водного законодательства Российской Федерации,...

Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий государственных органов власти субъектов РФ iconИнформационные материалы по вопросу представления сведений о доходах,...
Противодействие коррупции деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской...

Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий государственных органов власти субъектов РФ iconИнформационные материалы по вопросу представления сведений о доходах,...
Противодействие коррупции деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской...

Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий государственных органов власти субъектов РФ iconПамятка для муниципальных служащих по вопросам противодействия коррупции
Противодействие коррупции деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской...

Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий государственных органов власти субъектов РФ iconА. К. Суэтин Общие принципы организации законодательных (представительных)...
Рф определены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-фз "Об общих принципах организации законодательных (представительных)...

Вы можете разместить ссылку на наш сайт:
Юриспруденция



При копировании материала укажите ссылку © 2015
контакты
urist-edu.ru
..На главную