Об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона




Скачать 430.79 Kb.
НазваниеОб оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона
страница1/4
Дата публикации08.05.2014
Размер430.79 Kb.
ТипЗакон
urist-edu.ru > Законы > Закон
  1   2   3   4



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона

«О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов ликвидации экологического ущерба, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)»

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, рассмотрело проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов ликвидации экологического ущерба, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)» (далее – проект акта, Законопроект 1) и сообщает.

Проект акта разработан в соответствии с пунктом 24 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2010 г., утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2009 г. № 2063-р, и пунктом 13 Плана подготовки актов по реализации в 2009-2010 гг. основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 1996-р.

1. Необходимость подготовки проекта акта, как указано в пояснительной записке к проекту акта, обусловлена неурегулированностью в природоохранном законодательстве «вопросов определения и взимания вреда, который причинен окружающей среде, и виновник которого установлен».

1.1. В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2010 г. № ВП-П9-3955, данного во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 6 июня 2010 г. № Пр-1640 по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 27 мая 2010 г. Минприроды России необходимо подготовить ряд предложений и проектов федеральных законов по вопросам государственного регулирования в области охраны окружающей среды. Кроме представленного проекта акта в Минэкономразвития России поступил на оценку регулирующего воздействия проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий)» (далее – Законопроект 2).
Пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды) под вредом окружающей среде понимается негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

При этом в соответствии с проектируемыми Законопроектом 1 изменениями пункта 4 статьи 16 Закона об охране окружающей среды внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает лицо от возмещения вреда, причиненного окружающей среде, в случае нарушения им законодательства в области охраны окружающей среды, а также в результате чрезвычайных ситуаций техногенного характера и произошедших аварий. Можно предположить, что разработчики, хоть и в неявной форме предлагают законодательно закрепить правило, согласно которому возмещение вреда окружающей среде в иных случаях не требуется, а негативное воздействие на окружающую среду компенсируется платой за такое негативное воздействие. При этом под платой за негативное воздействие указанными изменениями предлагается понимать плату, как за нормативное, так и за сверхнормативное воздействие. Иными словами, любое негативное воздействие на окружающую среду, если оно происходит в «штатном» режиме, не влечет необходимости возмещения вреда окружающей среде, а только приводит к возникновению обязанности платы за негативное воздействие.

Между тем, пунктом 7 статьи 7 Законопроекта 2 предлагается с момента его вступления в силу (то есть с 1 января года, следующего за годом официального опубликования) статью 16 Закона об охране окружающей среды изложить в иной редакции. Эта редакция фактически повторяет существующее в настоящее время положение о том, что уплата платы за негативное воздействие не освобождает от обязанности по возмещению вреда, причиненного окружающей среде.

Данное расхождение между двумя текстами весьма существенно и концептуально отличает по своей идее два эти Законопроекта. Такой подход приводит к неопределенности относительно конечного варианта выбранного решения, который зависит только от времени принятия проектов законов. При этом, если Законопроект 1 будет принят раньше, то на незначительный период времени будут введены правила, отличные от действующих, а потом произойдет возврат к действующему регулированию.

Кроме того, имеются и иные различия между редакциями статьи 16 Закона об охране окружающей среды, предлагаемыми Законопроектом 1 и Законопроектом 2.

Такой подход не способствует стабильности условий для осуществления предпринимательской деятельности и при этом не обоснован разработчиком.

1.2. Кроме того, разработчику следует более четко определить в проекте акта, что осуществление сброса загрязняющих веществ в подземные воды является причинением вреда окружающей среде, подлежащим возмещению с использованием механизмов проектируемой стати 77 Закона об охране окружающей среды.

1.3. Законопроектом 1 вводится понятие «пределы сверхнормативного воздействия на окружающую среду», однако определение этого понятия в проекте акта отсутствует.

1.4. Законопроектом 1 устанавливается (новая редакция статей 77 и 78 Закона об охране окружающей среде), что добровольно вред может возмещаться его причинителем в натуральной форме, то есть посредством проведения восстановительных работ в соответствии с утвержденным проектом (кроме случаев технологической невозможности проведения таких работ). В денежной форме возмещение вреда происходит по решению суда или арбитражного суда. Согласно пояснительной записке, устанавливается приоритет возмещения вреда, причиненного окружающей среде, в натуральной форме перед денежной.

Между тем процедура добровольного возмещения вреда не ясна. Поскольку проведение работ должно происходить на основе утвержденного уполномоченным органом проекта, такой проект может готовиться и согласовываться причинителем вреда сколь угодно долго, при этом непонятен порядок разрешения споров между причинителем вреда и уполномоченным органом об отказе в согласовании такого проекта. Аналогично, требует дополнительной регламентации порядок составления и подписания акта о приемке работ по экологическому восстановлению.

1.5. Возмещение вреда по решению суда или арбитражного суда осуществляется в денежной форме (в форме взыскания экологического ущерба). Размер ущерба рассчитывается по таксам, методикам (фактически используется конструкция «вмененного» вреда) или по затратам на восстановление в соответствии с проектами работ по экологическому восстановлению.

Проектом акта не решен вопрос о том, подлежит ли дополнительно возмещению (доначислению) ущерб, если изначальная сумма ущерба, исчисленная по таксам, методикам, существенно ниже суммы ущерба, определенной впоследствии на основании проекта работ по восстановлению (проекта равноценных работ по охране окружающей среде). Этот вопрос может быть весьма важным в условиях, когда уполномоченный орган лишен финансовой возможности разработать проект работ до взыскания ущерба с причинителя вреда.

1.6. Обращаем внимание, что к настоящему времени накоплен значительный массив судебной практики по спорным вопросам компенсации экологического ущерба. Полагаем, что для наиболее эффективной разработки порядка возмещения вреда, причиненного окружающей среде, целесообразно всесторонне проанализировать эту практику, выявить основные спорные моменты действующего законодательства в этой области. Между тем, в представленном обосновании такие вопросы и подходы к их разрешению не представлены.

1.7. Проектом акта предполагается при расчете денежной компенсации нарушенных свойств и характеристик компонентов природной среды и природных объектов использовать «таксы и методики», которые согласно пункту 2 проектируемой статьи 77 «утверждаются федеральными органами исполнительной власти, исполняющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в соответствии со своей компетенцией». Между тем, как следует из протокола межведомственного согласительного совещания между Минэкономразвития России и Минприроды России № 03-16/70-пр от 29 марта 2011 г., под такими таксами и методиками разработчиком понимаются и документы, утвержденные Правительством Российской Федерации.

1.8. Учитывая изложенное, представляется, что проект акта в данной части не решает полностью задачи упорядочения вопросов определения и взимания вреда, который причинен окружающей среде, виновник которого установлен.

1.9. В соответствии с проектируемой проектом акта частью 6 статьи 77 Закона об охране окружающей среды иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, могут быть предъявлены в течение тридцати лет с момента его выявления в установленном порядке. Разработчиками проекта акта не представлено обоснование изменения действующей в настоящее время части 3 статьи 78 Закона об охране окружающей среды, согласно которой иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет. До настоящего времени сроки этого ограничения исчерпаны не были, не существует накопленной информации о недостаточности двадцатилетнего срока. Кроме того, не ясно, почему точкой отсчета этого срока проектируется момент выявления вреда (под ним понимается не само загрязнение, а загрязнение, результатом которого стало негативное изменение окружающей среды, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов). Наступление указанных последствий загрязнения в отдельных случаях может произойти, очевидно, не сразу после загрязнения. Непонятно, однако, почему уполномоченный орган вправе ожидать 30 лет до предъявления соответствующего иска. Кроме того, изменение сроков давности требует решения вопроса об их применении к случаям, когда загрязнение было совершено в период ранее действовавшего законодательства, а обнаружено уже в условиях нового регулирования.

Учитывая, что ограничение сроков исковой давности имеет существенное значение для стабильности гражданского оборота, считаем, что их изменение в сторону увеличения в отсутствие соответствующего обоснования влечет за собой возникновение избыточных необоснованных издержек для субъектов предпринимательской и иной деятельности.

1.10. В пояснительной записке к проекту акта разработчик, ссылаясь на действующую в Европейском союзе (далее – ЕС) Директиву 2004/35/СЕ об ответственности за ущерб, причиненный окружающей среде, отмечает, что на ее основе все государства-участники ЕС принимают законы, определяющие конкретную ответственность за причиненный экологический ущерб.

Обращаем внимание, что Директива 2004/35/СЕ в понятие ущерба окружающей среде включает определенные виды вреда:

вред, нанесённый редким и исчезающим видам живых существ и естественной среде их обитания, который привел к подтверждённым негативным последствиям, выявляемым научным путём с учётом численности экземпляров охраняемого вида животных или диких птиц на конкретной территории, способности этой территории к естественному восстановлению своих свойств, имеющих принципиальное значение для жизнедеятельности охраняемого вида животных или диких птиц и т.п.;

вред водным объектам, который оказал существенное вредное влияние на экологическое, химическое и объёмное состояние или экологический потенциал водного объекта;

вред почвам, который создаёт существенный риск здоровью людей в связи с попаданием в почвы веществ, смесей, организмов и микроорганизмов.

Таким образом, в Директиве 2004/35/СЕ речь идет об измеримом ухудшении состояния четко определенного компонента окружающей среды (в Приложении к Директиве, в том числе, приведен перечень видов живых существ, нанесение вреда которым влечет ответственность).

Кроме того, по данным Ростехнадзора, в большинстве случаев загрязненные территории располагаются на землях (земельных участках) за пределами земельного участка, в границах которого находится предприятие-причинитель вреда, что осложняет проблему ответственности за ликвидацию загрязнения и применения правовых и инвестиционных инструментов ликвидации экологического ущерба. Проект акта не решает эту проблему, позволяя широкое неоднозначное прочтение норм без учета научного обоснования и конкретного вида ущерба.

Обращаем также внимание, что при определении экологического ущерба разработчики проекта акта исходят из принципа «нулевого ущерба»: в проекте акта не определены рамки восстановительных работ в отношении территорий, подвергнутых экологическому воздействию разной степени тяжести, так называемые «базовые условия». Не учитывается и характер будущего использования земель: при оценке расходов на восстановление нарушенных территорий, где располагалось промышленное производство, нецелесообразно исходить из затрат на их восстановление до состояния земель сельскохозяйственного назначения. Проект акта в представленной редакции дает возможность контролирующим органам предъявлять подобные требования хозяйствующим субъектам.

2. Проектом акта в Закон об охране окружающей среды вводится понятие «экологический ущерб, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью».

Отнесение действий по ликвидации такого вида экологического ущерба к обязанностям органов государственной власти или местного самоуправления, в зависимости от собственника земельного участка, приведет к существенному увеличению расходной части бюджетов разного уровня. Таким образом, планируемые в пояснительной записке к проекту акта дополнительные доходы местных бюджетов, оцененные разработчиками проекта акта в 17 млрд. руб. ежегодно в счет компенсации экологического ущерба будут нивелированы расходами на ликвидацию экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью.

Обращаем внимание, что «прошлая хозяйственная деятельность» (понятийно не определенная проектом акта) – частный случай из числа тех, когда осуществление возмещения причинителем вреда невозможно. Существуют и другие критерии, не рассмотренные в проекте акта: найден или не найден причинитель вреда, способен ли причинитель вреда возместить нанесенный ущерб. Остается не ясным, каким образом и за чей счет будут проводиться восстановительные работы.

Кроме того, по оценкам экспертов, право собственности более чем в отношении половины земель в Российской Федерации не разграничено. Проект акта не раскрывает, каким образом будет организована работа по возмещению экологического ущерба на таких территориях.

2.1. Новая редакция статьи 78 Закона об охране окружающей среды предполагает предоставление преимущественного права юридическим лицам и гражданам, за собственный счет осуществившим работы по ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, на приобретение или заключение договора аренды, на безвозмездное срочное пользование, а юридическим лицам – также постоянного (бессрочного) пользования, данным земельным участком из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Обращаем внимание, что согласно статье 20 Земельного кодекса Российской Федерации в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия Президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Очевидно, преимущественное право представления указанным лицам земельных участков вряд ли будет стимулировать работы по ликвидации ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью. Кроме того, указанные лица должны, если это и предусмотрено целями их создания, осуществлять подобные работы не для того, чтобы получить в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки.

2.2. Разработка мер по экономическому стимулированию финансирования работ по ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, – важная часть законопроектной деятельности по разработке мер защиты окружающей среды. Однако отсутствие четких критериев отнесения земельных участков к участкам, где накоплен экологический ущерб, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью, может на практике повлечь за собой легальный способ обхода одного из основополагающих принципов земельного законодательства - приобретение земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или заключение договора аренды на пользование таким земельным участком на основании проведения торгов (конкурсов, аукционов).

2.3. Единственным механизмом стимулирования частного бизнеса к ликвидации накопленного ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, является представление преимущественного права на земельные участки. В пояснительной записке к проекту акта отмечается, что на территории Российской Федерации выявлено 194 объекта прошлого экологического ущерба. Как представляется, разработчику следует проанализировать, в чьей собственности находятся соответствующие участки, к какой категории земель относятся, насколько будет интересно их восстановление с коммерческой точки зрения.

В отсутствие этой работы оценить возможные последствия предлагаемого механизма стимулирования не представляется возможным. В то же время, в этой части проект акта не содержит положений, которые бы вводили избыточные административные и иные ограничения для субъектов предпринимательской и иной деятельности.

3. По проекту акта Минэкономразвития России были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности. Проект акта направлялся в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Российский союз промышленников и предпринимателей, другие субъекты предпринимательской и иной деятельности, а также размещен на официальном сайте Минэкономразвития России в сети Интернет.
  1   2   3   4

Добавить документ в свой блог или на сайт

Похожие:

Об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона iconО проведении оценки регулирующего воздействия проекта федерального...
Об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона «Об аудиторской...

Об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона iconОб оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона...
Ской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. №260, провело оценку регулирующего...

Об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона iconЗаконопроект направлен на регулирование отношений в области организации...
Об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных...

Об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона iconСтатья посвящена оценке регулирующего воздействия как одному из инструментов...
Сделан вывод, что оценка регулирующего воздействия должна охватывать не только экономическую, но и социальную сферы. Исследованы...

Об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона iconРоссийской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации»
Приложение к заключению об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона о внесении изменений

Об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона iconИсх. №28053-оф/Д26и от 17. 12. 2013
Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. №260, рассмотрело поступивший от фмс россии на заключение об оценке регулирующего...

Об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона iconО проведении оценки регулирующего воздействия проекта
...

Об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона iconЗаключени е об оценке регулирующего воздействия
Орган исполнительной власти Приморского края – разработчик проекта регулирующего акта

Об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона iconСводная таблица результатов проведения публичных консультаций по...
Приложение №1 к заключению об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона «О внесении изменений в части первую...

Об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона iconОб оценке регулирующего воздействия
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О стандартизации...

Вы можете разместить ссылку на наш сайт:
Юриспруденция



При копировании материала укажите ссылку © 2015
контакты
urist-edu.ru
..На главную